基于档案中介机构管理办法的档案中介机构安全治理问题研究
2016年，国家档案局在《关于进一步加强档案安全工作的意见》中提出，做好档案安全工作是推动档案事业科学发展的前提，是健全档案工作“三个体系”，构建国家基础性战略资源的重要保证。[1]2017年5月11日，中国档案学会、云南省档案学会在昆明联合召开“档案中介机构管理服务研讨会”，探讨我国档案中介机构的规范化管理问题。虽然档案界就档案中介机构的安全治理问题曾提出过一系列相关建议，但是这些建议大多还停留在宏观层面。未来如何依据档案中介机构管理办法，深入探讨档案中介机构档案安全治理问题，应成为研究的重点问题。
一、档案中介机构安全治理的必要性
（一）对国家档案安全具有直接影响
1992年，浙江建德、湖州两市相继成立档案事务所，揭开了我国档案中介机构建设序幕。20世纪90年代以后，档案中介机构蓬勃发展，出现了档案咨询服务中心、档案寄存中心、档案科技服务中心等众多档案中介服务机构，[2]成为继档案馆、档案室等之外，新出现的一种重要档案管理机构。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出：“规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务”，[3]其从政策法规层面明确了社会力量参与档案事务的地位和作用。具体而言，“档案中介服务机构是指依法运用专业知识和技能，向委托人提供档案整理、鉴定、保护、寄存、数字化以及业务咨询等服务的机构。”它所开展的业务范畴主要有：（1）档案咨询、整理、鉴定、保管、寄存等；（2）档案用品、办公用品销售；（3）软件开发、技术转让等；（4）档案人员培训、业务培训；（5）档案缩微、扫描、档案数字化加工等。[4]这些档案活动的开展，对档案安全产生了直接影响。如在档案整理方面，对档案文件的分类、组卷（装盒）、排列、编目和上架等分类整序工作，直接影响到档案质量安全；在档案数字化方面，无论是纸质文件的数字化转换、加工，还是数据保管，或是数字化管理软件的研发等，都直接影响到国家档案数字化资源建设的安全。
（二）对国家档案安全具有重要维护作用
《宁夏回族自治区档案中介服务管理办法（试行）》第二条提出：“本办法所称档案中介服务，是指利用专门的档案知识和技能，为委托单位从事档案用品加工，档案装具、档案专用设备出售，为社会提供档案咨询、整理、保护、鉴定、寄存、数字化以及培训等服务的行为。”[5]其具体服务内容《宁德市档案服务中介机构管理实施细则（暂行）》第九条归纳为：“1.文件材料立卷与档案整理服务；2.档案价值鉴定与评估服务；3.档案修裱、缩微、复制等技术服务；4.档案寄存与保管服务；5.档案编研服务；6.档案咨询服务；7.档案数字化服务；8.档案用品与装具服务；9.其他档案服务。”[6]由此可知，档案中介机构档案服务范畴涉及档案整理、鉴定、寄存及其数字化等各项工作，其安全治理对国家档案安全具有重要的维护作用。
二、基于档案中介机构管理办法的安全治理方式分析
档案中介机构的档案安全治理包括两个方面：一是依法对档案中介机构进行监管，也就是依据档案中介机构管理办法，采用备案、网站公布、检查、投诉和举报调查，以及建立信用档案等方式，对其进行依法监管；二是通过提供人员培训、业务指导等方式，对档案中介机构进行依法指导。依据档案中介机构管理办法对其进行档案安全治理，可为其业务工作的开展提供人员培训和业务指导，提升其服务能力与水平。同时，监管活动还可预防和制止所出现的业务问题或不法行为，维护国家档案安全。为规范档案中介机构管理，各省（区）市先后出台了部分档案中介机构管理办法，主要有2004年的《浙江省档案中介服务管理办法（试行）》、2005年的《南京市档案中介机构服务管理办法（试行）》、2008年的《广东省档案中介机构备案登记管理办法》、2009年的《温州市档案中介服务管理办法》、2012年的《宜昌市档案中介服务机构管理办法》、2013年的《佛山市档案局档案中介机构管理办法》《湖南省档案局规范档案中介服务暂行规定》，以及2017年刚出台的《昆明市档案中介服务机构管理办法》等。这些管理办法依据档案中介机构营运实际状况以及出现问题，提出了相应的治理方式。以《南京市档案中介机构服务管理办法（试行）》为例，所提出的治理方式包括：一是备案。“凡在本市从事档案服务的中介机构，应自依法设立之日起60日内向市档案行政管理部门备案。”二是网站公布。“市档案行政管理部门应将获准备案的档案中介机构的基本信息在南京檔案网站上予以公告。”三是提供培训。“市档案行政管理部门应采取多种途径和方式，为档案中介机构从业人员提供各种教育培训，帮助其熟悉和掌握档案管理规范和技术标准。”四是实地检查。“市档案行政管理部门对档案中介机构进行检查，包括以下内容：（一）检查档案中介机构向档案行政管理部门备案情况；（二）检查档案中介机构从业人员的培训情况及业务水平；（三）检查档案服务机构的服务场所和保管档案的库房及其设施情况；（四）组织对档案服务机构的服务质量、业务水平等情况的综合评估；（五）法律、法规和规章规定的其他要求。”五是投诉和举报调查。“对档案中介机构的投诉和举报，市档案行政管理部门应及时组织执法人员进行调查处理。”六是建立信用档案。“市档案行政管理部门应根据对各档案中介机构的监督管理情况，建立档案中介机构信用档案。”[7]
通过上述例子可以看到，档案中介机构的档案安全治理主要包括两个方面的内容：一是依法对档案中介机构进行监管，也就是依据档案中介机构管理办法，采用备案、网站公布、检查、投诉和举报调查，以及建立信用档案等方式，对其进行依法监管；二是通过提供人员培训、业务指导等方式，对档案中介机构进行依法指导。虽然这些治理方式已趋成熟，但是实践应用中仍需解决三个问题：一是现有治理方式的落实问题。各级档案行政管理部门要采取切实措施，依据档案中介机构管理办法提出的治理方式，对档案中介机构的档案活动进行依法治理。二是治理方式的完善问题。从现有治理方式看，备案、网站公布、检查、投诉和举报调查，以及建立信用档案等都为依法监管，而只有提供人员培训是依法指导。为此，在档案中介机构的安全治理工作中，建议拓展指导工作的方式，加大业务指导力度，以更好地维护其档案质量、载体与信息安全。三是违法行为的惩处问题。档案中介机构的档案活动直接影响到国家档案资源的完整与安全，对其进行依法治理，就是要采取各种监管和指导方式，维护其运营的规范性。为此，要对档案中介机构在档案整理、保护、鉴定、评估、寄存、数字化等档案活动中出现的问题进行惩处，以维护国家档案资源的完整与安全。endprint
三、基于档案中介机构管理办法的安全治理方式实施建议
（一）加强档案中介机构管理办法建设
一是加快国家层面档案中介机构立法工作。建议在对中介机构的性质、职能、任务、组织形式、经营方式、业务范围、行为规范等因素充分了解的基础上，建立规范档案中介机构活动的全国性专项法律法规。[8]二是加快各地规范档案中介机构活动的法规建设。目前，部分省（区）市先后出台了专门的管理办法，但是仍有许多省区尚未出台管理办法。鉴于此，建议这些省区依据当地档案中介机构发展的实际状况，制定专门的管理规章，对档案中介机构进行档案安全治理。三是对现有档案中介机构法规的完善。地方性法规要在现有基础上加以改进，完善相关条款内容、增加规范的可操作性，[9]以适应档案中介机构档案安全治理的实际状况。
（二）拓展档案中介机构依法指导方式
就档案行政部门对档案中介机构的业务指导而言，主要是提供人员培训。近年来，部分地方也注意到依法指导的多样性问题，如《福建省档案服务机构管理暂行办法》第五条提出：“县以上档案行政管理机构，负责对本行政区域内的档案服务机构的档案服务活动进行指导和监督管理，并在档案服务人员的培训、档案业务与专业技术等方面为档案服务机构提供相关服务。”[10]《昆明市档案中介服务机构管理办法》第十七条规定：“市、县（市、区）档案行政主管部门应当为中介机构及其从业人员提供业务咨询和技术指导。”[11]为更好地提升档案中介机构的服务能力，建议一是加强档案安全意识的拓展指导。也就是利用干部培训、业务指导等方式，加强档案中介机构人员的档案安全教育，树立其保密意识。如在2017年，昆明市档案局开办的档案基础知识培训班中，就专门聘请了云南省档案局法规宣教处的领导专门讲授“档案法制工作”专题，进行档案安全教育。二是加强业务能力的拓展指导。除提供人员培训外，依据国家和地方档案管理规范和标准，从档案整理、鉴定、保管、寄存，档案缩微、扫描、数字化加工，以及档案安全保密制度的建立等方面进行指导。此外，还可通过帮助档案中介机构建立健全保密规章制度，构建保密防范机制等方式，建立档案安全保障机制，保护国家档案信息安全。
（三）强化档案中介机构档案安全治理
首先，构建问题发现机制。一是档案行政部门监督机制。《昆明市档案中介服务机构管理办法》第十八条提出：“档案行政主管部门应当加强对中介机构的监督检查，对违反档案法律法规的行为及举报、投诉，应当及时调查核实，并依法处理。”[12]对档案中介机构的监管，要建立专项检查制度，将中介服务的质量检查制度化、科学化。注重日常监管和事中、事后监管，加大对违法行为的处罚力度，扭转监管不力、服务不周的现状。[13]二是构建用户监督机制。用户监督主要包括服务质量及绩效监督、档案实体及信息安全监督两个方面。用户需要根据相关法律法规等，通过签署保密协议、专人专管、增加监控设施等方式来确保档案的安全。[14]其次，加大行政处罚力度。如《昆明市档案中介服务机构管理办法》第二十九条规定：“中介机构有下列行为之一的，由档案行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，注销备案证书：1.提交虚假信息骗取《昆明市档案中介服务机构备案证书》；2.未及时办理变更登记；3.发生档案安全事故；4.有效投诉2次及以上；5.妨碍、拒绝档案行政主管部门监督检查；6.从事档案服务过程中存在其他违法、违规行为。”[15]最后，加大违法处罚力度。《南京市档案中介机构服务管理办法（试行）》第二十六条规定：“档案中介机构在提供档案服务时违反档案法律法规规定的，按照规定追究法律责任。”[16]
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