档案治理现代化背景下重构高校档案利用模式的思考
耿 强 王 珊 孙 勇
随着我国经济、社会和科技发展进入新时期，国家提出依法治国方略，进一步深化体制机制改革，转变政府工作职能，全面推进国家治理体系和治理能力现代化。《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称档案十四五规划）对做好新时代档案工作提出建立健全“四大体系”战略任务，其中包括方便人民群众的档案利用体系、适应新时代发展需求的档案治理体系。明确七个档案工作发展目标，其中要求档案利用服务达到新水平、档案信息化建设再上新台阶、档案科技创新实现新突破。上述目标任务作为当前档案工作总的指导思想，其精神内核突出体现了“依法治档、服务群众”的档案利用观。这一观念也体现在新修订《档案法》总则和分则多个章节条目，呈现体系化表征，并贯穿始终。例如规定档案利用主体除有保护档案的义务外，还享有依法利用档案的权利，通过权利保障机制、权责制衡机制，进一步完善档案利用体系。新档案法和档案“十四五”规划中有关档案利用服务理念、制度的贯彻实施，有赖于各级各类档案机构进一步细化落实。面对新情况、新问题，高校档案机构要立足当下、开拓创新，构建符合新时代要求的档案利用服务体系，提升高校档案治理现代化水平。
新《档案法》规定了“为有效保护和利用档案，……推进国家治理体系和治理能力现代化”的立法目的，为新时期档案工作由“档案管理”的传统模式向“档案治理”的现代模式转变指明方向。随着高校档案的利用价值逐渐增强，利用目的趋向多元化，利用人数和利用卷次均呈显著增加的态势，固有的以高校档案机构为中心的传统档案利用模式难以为继，亟需突破现有治理框架，实现档案资源模块的纵向贯通和档案利用主体的横向协同，构建新型高校档案利用模式。与此同时，需要回首高校档案利用曾经走过的历程，深刻反思经验教训，坚持问题导向，做到有的放矢。档案利用工作与档案资源收集保管工作是事物的一体两面，互为因果关系，利用工作的优劣与其他各环节工作的完成效果有直接关系，通过利用工作发现问题，对其他环节能起到促进和提升作用。高校档案利用工作亦不例外，自1987年《档案法》颁布实施后，其演进过程大致历经了3个发展阶段。
第一阶段自20世纪80年代末至90年代末。为贯彻落实1987年《档案法》的相关规定，原国家教委1989年颁布《高等学校档案管理办法》（以下简称6号令），以及90年代以来相继颁布的《高等学校档案实体分类法》《高等学校档案工作规范》《中国档案分类法教育档案分类表》《高等学校档案通用主题词表》等一系列配套制度规范。形成以6号令为统领，实体分类法等标准、规范为支撑的高校档案制度体系，称为高校档案业务建设“四大基础工程”。总的指导思想是加强高校档案管理，逐步向规范化、标准化和现代化方向发展。制度建设的侧重点体现为从根本上解决当时高校档案“收集难”问题，相对弱化了档案利用的重要性，强调在提高管理水平同时，为充分发挥档案作用，通过多种方式，逐步向校内和社会开放档案，为档案利用创造便利条件。这一阶段的高校档案利用工作可概括为：规范档案利用方式，拓宽档案利用渠道，发挥档案利用价值。高校档案机构逐步形成传统载体档案利用模式，能够满足当时的利用需求，发挥了档案服务社会的积极作用。
第二阶段自21世纪00年代初至10年代中期。高校档案事业进入纵深发展通道，档案利用成效显著，在领导决策、学校建设、教育评估、科学研究、行政管理、权益维护、信用凭证等方面发挥了重要作用。2002年国家档案局颁布《全国档案信息化建设实施纲要》明确提出通过加强档案信息化基础设施建设，加强电子文件归档管理和馆藏档案数字化，通过网站建设实现档案资源共享利用，发挥档案信息资源服务社会的作用。国家档案主管部门提出“存量数字化、增量电子化”的工作要求，2008年教育部会同国家档案局全面修订了《高等学校档案管理办法》（第27号令），其中也明确提出高校纸质档案与电子档案同步归档要求，高校档案机构相继启动档案信息化工作，布置档案管理信息系统，开展传统载体档案数字化，探索电子文件归档与管理可行性路径等工作，初步实现档案信息资源共享和利用。这一阶段高校档案利用工作可概括为：完善档案信息资源建设，面向档案利用需求，初步实现档案利用信息化。高校档案机构运用信息技术手段，建设档案馆门户网站，开通电子邮箱查询等方式，进一步拓宽档案利用网络渠道，丰富利用方式。
第三阶段自21世纪10年代中期至今。随着数据挖掘、人工智能、云计算、区块链等信息技术快速发展，国家在社会和经济发展领域出台多项战略性举措，如2015年国家提出经济社会发展“互联网+”战略，意在推动新的社会形态和经济发展模式；2017年国家出台《新一代人工智能发展规划》，将人工智能作为产业变革的核心驱动力之一；2019年国家明确区块链技术集成应用在新的产业变革中的重要作用，推动区块链技术在自主创新领域的快速发展。2020年新《档案法》设专章规范档案信息化建设，国家档案主管部门先后颁布实施《电子档案管理系统基本功能规定》《电子档案移交与接收办法》《电子文件归档与电子档案管理规范》等规范标准。2021年教育部发布《高等学校数字校园建设规范（试行）》积极发展“互联网+教育”，推动信息技术与教育教学深度融合。经济社会环境和信息技术的深刻变革，对高校档案利用工作产生深远影响，利用主体多元化，利用需求多样化，利用方式信息化，服务利用工作量与工作难度随之成倍增加，以电子文件为核心的档案数字资源在日常工作生活场景的应用趋于普遍，电子文件管理与电子档案利用成为当前档案工作的重点和难点。这一阶段高校档案利用工作可概括为：档案服务利用工作与数字校园建设深度融合，构建多维治理体系，提升档案治理效能，实现档案服务利用数字化转型。
按照档案“十四五”规划要求，档案治理现代化的主要任务，即全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能。高校档案服务利用模式在立足高校档案机构收、存、管、用基本职能基础上，经历了上述3个发展阶段，深刻体现了其内涵式发展路径。高校档案利用工作各要素发生了显著变化，利用主客体关系由模糊逐步清晰，利用原则由封闭走向开放，利用流程由复杂变简单，利用方式由手工转向智能，利用主体由单一走向多元。上述变化为高校档案利用工作的发展指明方向，新形势下如何重构高校档案利用体系，提升档案利用效能，成为当前亟待解决的问题。在讨论高校档案利用新机制、新模式前，需要深入分析当前高校档案利用模式演进的驱动力成因。
高校档案利用主体按职能一般分为：高校档案机构、档案形成单位、档案利用申请方（如表1所示）。上述利用主体形成于档案利用的传统载体阶段，完善于档案利用的信息化初始阶段。随着国家档案体制机制改革的深入推进，档案的内涵和形态从模拟态向数字态转型，大数据分析、移动互联技术广泛应用发展，信息交互由单向供给模式向多元参与模式转变，高校档案服务利用工作重心也逐步聚焦用户体验，更多利益相关方参与到该项事务中来，如各级档案主管部门在顶层设计、政策引领、监督检查等方面将发挥更积极作用。档案第三方服务机构在远程信息平台建设、人工智能检索、大数据统计等服务利用领域发挥着愈加重要的作用。各级档案学术团体和社会组织在化解信息孤岛、实现信息共享、减少用户成本等方面开展积极有益的探索，如建立跨区域、校际间学籍信息核实平台等，对高校档案管理利用模式转型产生深刻影响。
表1
在多元主体参与档案利用过程中，各利益相关方诉求相互交织，有些甚至产生矛盾冲突，导致出现利用困境现象。各高校档案机构积极探索平衡各方需求，档案利用方式逐步由强制给予型向交流互动型转变。由于高校档案利用工作有多满足本校利用需求，长期忽视校外机构和个人的利用需求的特点，导致重收集、轻利用现象长期困扰高校档案机构。随着档案数字时代的到来，“互联网+”战略的深入实施，以及社会治理方式法治化，高校档案机构面临利用申请方即“用户”更加多元化的利用需求，探索改进科技创新，改进服务机制，提升服务利用水平。如国外高校建设档案互动交流平台，搭建档案机构与用户之间的沟通桥梁，邀请用户深度参与利用过程，达到精准为改善档案服务利用工作目的。国内高校档案机构建立移动互联新平台，通过微信公众号、短视频等去中心化的传播方式发布服务利用信息，在保护知识产权和个人隐私的前提下，吸引更多潜在用户关注档案信息的查询利用，提供互动交流渠道，揭开了档案利用环节的神秘面纱。
新《档案法》对档案开放和利用规则进行了部分创新，其中将档案封闭期从30年缩短为25年，明确档案利用主体利用权，并且规定了当利用权受到侵害时利用申请人的救济途径。从权利保障角度，档案开放是供不特定社会公众申请利用的一种公民档案权利保障机制。其是近代公民权的具体表现之一，是社会进步思潮和民主法治精神在档案治理领域的表现形式。高校档案服务利用工作走过了由封闭性管理，逐步面向服务对象即“用户”的开放性转变过程。高校档案开放主要包含开放主体、开放对象、开放范围、开放方式和开放流程等要素。随着高校档案机构进入档案利用的数字化转型阶段，基于前端控制理念，高校档案机构逐步探索在专业档案领域建立分布式电子档案保存机制，与此同时在服务利用领域完善专业档案资源分布式授权认证功能，即通过技术进步重构档案开放方式，优化档案开放流程，通过制度创新扩大档案开放范围，平衡开放主体与开放对象利益关系，实现面向资源和面向用户的双向开放。
新《档案法》增设专章“档案信息化建设”，从档案信息化建设的发展规划、电子档案信息系统建设、电子档案法律效力、传统载体档案数字化、电子档案的移交保管、数字档案馆、信息资源共享等7个方面系统进行了规范。当前现代信息技术迭代加速和“互联网+”战略的深入推进，催生了公共服务领域向“数字化”转型。例如地方政务服务“一网通办”平台建设，民生档案信息化查证，“最多跑一次”改革等举措，通过技术创新，实现了业务系统文件在归档时间线上的差异化管理，以用户为中心的档案服务简化了传统借阅理念所依附的制度约束，档案治理体系得到进一步优化，档案治理效能得到进一步提升。随着高校数字校园、智慧校园建设规划逐步落地，高校档案资源体系在原有增量电子化、存量数字化的基础上朝着智能化、数据化方向发展。本着“服务零距离、师生少跑腿”工作作风，高校档案机构顺应发展趋势，联合第三方服务机构相继开发了各类数字档案服务平台，使档案服务利用信息化建设在基于数据化的多维场景模式下向深度、广度进一步发展成为可能。
经济基础决定上层建筑，伴随着生产力的发展，旧的制度无法适应新的社会经济环境，就需要视具体情况进行修改，制度创新从而推动了人类社会的发展。档案治理现代化的总体要求，新《档案法》关于档案利用的各项制度设计，以及《高等学校档案管理办法》的进一步修订，都对增强高校档案服务利用效能提出了更高要求。高校档案机构应紧密围绕“依法治档、服务群众”核心理念，整合各环节要素，充分发挥多元主体能动性、提高参与度，构建“基于信息化的一站式档案利用模式”。主要是指，以信息技术为手段，以优化完善档案利用流程和规范多元利用主体职责分工为前提，基于“服务群众”理念，从提出利用申请、前置审核、调取档案信息、出具结论、到利用效果反馈为链条，形成全流程信息化闭环管理的“一站式”新型档案利用模式。具体包括：
通过档案远程利用系统和档案资源库、档案管理信息系统、各部门业务系统的实时在线数据关联与调取，打破传统档案利用环节不同系统间的信息壁垒。一是传统载体档案的数据化，在档案数字化基础上，通过OCR技术将档案资源和检索工具等不可读取的JPEG格式转化为可读取的和双层 PDF格式，为档案的数据化管理打下坚实基础。二是运用跨平台Java B/S分布式技术开发电子档案利用平台，实现系统在Unix、Windows、Linux等操作系统环境下移植，以及档案资源数据的有效存储和调用。三是基于数据化管理思维的五个维度即细分思维、对比思维、异常值、拐点思维、数值转换思维、数据呈现思维，探索档案远程利用系统与档案资源系统的深度融合，实现档案知识图谱构建与可视化展示、具体档案信息的有效关联与精准推送、基于档案利用的智能问答、档案信息的统计分析挖掘、档案利用信息推送等多种创新功能等。
内控机制是指单位为实现既定目标，通过制定规章制度、完善业务流程，严格实施和执行，实现内部防范和加强风险管控的机制。以“依法治档”理念为原则，以利用需求为导向，梳理完善档案服务利用业务规范和部门内控制度。一是利用流程环节标准化，主要解决利用程序的问题，从利用原则、利用方式、利用范围、利用权限、注意事项等方面逐一细化，在满足开放共享的前提下，尽量明确利用环节具体要求。二是机构职责分工网格化，主要解决利用主体的问题，依托服务利用信息平台，确定校内各单位档案负责人和兼职档案员，明确档案工作职责和业务范围。明确高校档案机构内部各岗位工作职责，强化流程管理，做到分工明确、各尽其责，充分调动工作主动性。三是内部培训考核规范化，主要解决评价机制的问题，适应新形势下档案工作要求，制定《档案工作考评管理规范》，充分利用高校档案专家资源，做好专（兼）职档案人员业务培训，重点开展新上岗兼职档案员的培训指导，建立起从培训到考评的闭环工作机制。
档案服务利用工作的改革和发展离不开各类档案主体的分工合作、积极参与，为适应现有制度设计，结合高校档案利用工作性质，经过重新梳理，提出一元主导多元参与的档案利用主体结构（如表2所示）。一是完善一元主导体系，在高校档案机构作为学校教辅单位的职能基础上，加强高校相关职能部门档案工作职能，建议由校办等学校组织协调部门承担，主要发挥组织保障作用，提高档案服务利用工作重视程度，提供资金、人员、技术、场地等方面协调保障支持等。二是完善多元参与体系，高校档案机构作为高校档案服务利用工作的主要执行者，在满足各方利用需求前提下，还需明确其他主体职责分工及参与内容，充分调动其参与的积极性和主动性。①档案形成单位，增加限制利用档案的审核及授权的职能，例如电子档案查阅，经授权后，即可直接查阅，无需向档案机构履行相关手续。②档案利用申请方，增加利用效果反馈机制，例如档案利用后，申请方可通过对利用效果的表达，帮助档案机构促进利用流程优化。③第三方服务机构，积极探索校企合作共建模式，协助高校档案机构做好档案服务利用软硬件条件的技术解决方案，与高校档案机构形成优势互补，运用数据化思维提升档案服务利用信息化水平。④其他档案利用参与方，如学术团体、高校区域联盟等需要积极参与制定高校档案服务利用技术标准，协助档案主管部门做好政策法规宣传普及，协调高校档案机构间开展信息互认共享等，打破高校档案利用横向壁垒，促进高校档案机构间的合作。
表2
基于“服务群众”理念，实现“一站式”档案利用，档案利用申请方只需本人在线提交查档申请，即可获得相应档案信息，无需委托代办，极大简化了利用流程。一是打破利用流程壁垒，基于“活化档案”的思想，利用档案信息的最终结果不再全部由档案机构出具，如能够在线直接提供的档案信息，通过优化数字档案立卷流程，实现相关档案数据信息的跨区域存储及验证，各部门可直接通过业务系统在线实时出具查档结果。二是破解人员桎梏，档案利用工作重复枯燥，工作人员容易产生疲劳懈怠的工作惰性，对待利用申请方不积极、不主动等现象，导致利用效果不佳。通过档案信息数据间的共享融通，利用模糊查询、数据挖掘技术发现跨类别文档间、关键信息与不同类别文档组合间存在的关联关系，形成关键信息间、及跨类别文档间的不同聚合，从而强化关键信息的有效性，减少人工查阅，提高档案利用效能。三是注重用户体验，以“面向用户”思想为指导，摒弃原有开发设计常见的“管理视角”，从方便档案利用申请方（即用户）的角度进行思考，以用户真实需求和利用结果有效性作为考量的具体依据。运用互联网社群功能，打造高校档案事务虚拟社区，通过网络答疑、信息咨询、意见反馈等功能，收集汇总用户需求信息，优化平台设计，加速迭代更新。
综上所述，新《档案法》和《档案事业“十四五”规划》以开放、包容、创新姿态，开启档案服务利用工作新征程，以“依法治档、服务群众”理念为指导，在实现档案信息资源的有效关联与调取，完善档案利用内控机制，提高多元利用主体参与度，建立“一站式”档案利用平台等四个方面提出构建“基于信息化的一站式档案利用模式”，为新时期高校档案服务利用工作创新发展提供有益参考。
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